非政府组织与人权的国际保护

来源:未知    作者:admin    发布时间:2020/7/14 7:16:31    
【出处】《东方法学》2011年第6期
【摘要】人权非政府组织在国际人权保护机制的形成与发展过程中扮演着极其重要的角色。但是由于人权问题的敏感性,人权非政府组织在国际上的法律地位受到主权国家的诸多限制。目前,它们对国际人权的保护仍主要通过非正式的途径参与。这种非正式的参与不可避免地带来许多的问题与挑战,如公正性问题、提供信息的可信性问题以及独立性问题等。面对这些问题与挑战,只有通过人权非政府组织、政府和政府间国际组织的共同参与,多元立法,才能最大限度地促进人权非政府组织在人权领域发挥其独特作用,并在多元结构的全球社会更好地实现对国际人权的保护。
【关键词】人权非政府组织;国际人权保护;国际人权法
【写作年份】2011年


【正文】

  人权非政府组织最早可追溯至18世纪晚期。{1}但当时的人权非政府组织不仅数量有限,且大多为特定议题而设立,与现代意义上的人权非政府组织有差别。进入20世纪,特别是20世纪60年代以后,人权非政府组织开始迅猛发展,不仅在数量上呈现出爆炸式的增长,而且在第二次世界大战后国际人权保护机制的形成与发展过程中扮演着极其重要的角色。没有他们不断地提供信息、进行游说,在人权的国际保护方面所取得的成就是无法想象的。正如伯根索尔(Thomas Buergenthal)所言:“人权保护的国际规范、机构和程序的发展,一直是与活跃在人权领域的非政府国际人权组织携手共进的。实际上,正如鸡和蛋的比喻那样,很难说清楚他们当中哪一个最先出现。”{2}

  非政府组织在国际人权领域的活动能量越来越大,已经无可争议地成为国际人权运动中最有影响力的组成部分之一,关注它的学者也越来越多。{3}同时,人权的国际保护也是过去几十年中非政府组织活动最为频繁、影响力最大的领域之一。{4}那么,人权非政府组织在国际人权机制的建立及运作中到底发挥着什么样的作用及影响?随着人权非政府组织的发展壮大,它们又面临着哪些问题及挑战?笔者试图对以上几个问题作一较为系统客观的研究与分析。

  一、人权非政府组织的定义及分类

  (一)人权非政府组织的定义

  人权非政府组织是以人权为唯一目标或其业务范围包括人权领域的非政府组织。因此,要弄清什么是人权非政府组织,应先要明确什么是非政府组织。然而,目前并没有一个被广泛接受的有关非政府组织的定义。在不同的情形下,“非政府组织”一词承载着不同的含义。{5}笔者为了研究的方便,采用瑞森伯格(H. H-K Rechenberg)教授在《国际公法百科全书》中对非政府组织所下的定义,即“非政府组织是指非由一国政府或政府间协议建立、能够以其活动在国际事务中产生作用的私人组织”。{6}根据此定义,非由政府建立是非政府组织最本质的特征。

  (二)人权非政府组织的分类

  国际上对于人权非政府组织的分类有许多种。尽管任何分类都不可能穷尽所有的人权非政府组织,但一定程度的分类有助于进一步认识、了解人权非政府组织,并为以后的研究提供便利。笔者主要从以下几个方面加以分类。

  第一,按照组织的职能范围来考察,可将人权非政府组织分为专门为保护及促进人权而成立的非政府组织{7}和将人权作为其业务范围其中一个方面的非政府组织。{8}前者因其活动领域仅限于人权方面,因此数量较少。

  第二,从组织保护的对象来看,人权非政府组织可以划分为以特定群体为其活动对象的人权非政府组织和保护普遍性人权的非政府组织。前者即以保护同性恋、妇女、当地人、残疾者、劳工等特定群体的利益为目标的人权非政府组织;后者如大赦国际、人权观察等。一般来说,后者比前者更能体现“人类的良心”,因为他们不特别强调某一特定群体的利益,不会对其他群体造成歧视。

  第三,按照组织的活动地域来考察,可将人权非政府组织分为国内人权非政府组织和国际人权非政府组织。前者是指由一国公民或居民依据该国法律所成立的,其活动范围限于该国国内人权问题的非政府组织。此类人权非政府组织的法律地位一般应由该国国内有关法律加以规定。大部分的人权非政府组织都将自己定位为国际人权非政府组织。因为该类组织可以将不同国家的个人或团体联合起来,并且对超越于一国国境内的全球性人权问题予以关注。但是随着全球化进程的加快以及全球问题的产生,国内人权非政府组织与国际人权非政府组织的界限变得越来越模糊。{9}特别是联合国经社理事会1996/31号决议取消了原来对国家或地区非政府组织授予咨商地位的限制,不再强调非政府组织的国际性。这更加使得国内人权非政府组织及国际人权非政府组织的分类只具有理论上的意义。

  第四,从发源地区分,有源自发达国家的北方人权非政府组织和发展中国家的南方人权非政府组织。西方发达国家认为公民及政治权利才是真正的人权,而广大发展中国家则倾向于认为社会、经济和文化权利的改善更有利于本国人民福祉的提高。与之相对应,源自北方和南方的人权非政府组织各自关注的重点也不一样。{10}大多数的人权非政府组织都属前者,单是来自欧美的人权非政府组织就占了人权非政府组织总数的将近65%。{11}

  二、人权非政府组织的作用及影响

  在国际社会,主权国家是最为重要的行为体,人权的保护应主要依靠国家。但与一般国际条约不同,人权条约下的权利义务关系在很多方面并不具有缔约国之间的权利义务的相互性。由于人权的绝对性质,人权条约并不在缔约国之间建立关系。除了在程序方面,对等性在人权体系中并无地位。{12}这使得传统上主要依赖相互原则来创立和遵守国际法的各国在制定与履行人权法规则时往往动力不足,{13}因而为非政府组织作为有别于国家和政府间组织的“第三种力量”{14}在人权领域发挥作用提供了广阔的空间,其作用与影响主要体现为以下几个方面:

  (一)人权规则的制定

  《联合国宪章》中的人权条款不仅反映了政府的意志,它们最终能够写进《联合国宪章》正式文本离不开非政府组织的决心以及坚持不懈的游说。{15}1948年的《世界人权宣言》的每一个字、每一则条款以及整篇宣言都与非政府组织有密切的联系。 1973年和1975年大赦国际发动的两次反酷刑运动最终催生了《禁止酷刑公约》的形成。{16}可以毫不夸张地说,如果没有非政府组织的努力,一些最为重要的国际人权法律文件不会问世。{17}

  (二)人权法的监督实施

  在很多情况下,政府是人权侵害的主体之一。因此,在人权保护问题上,政府既担任裁判员又担任运动员的角色并不合适。而人权非政府组织本着公正、独立及价值中立的原则,能够对各国政府实施国际人权法加以有效的监督。监督人权法的实施是人权非政府组织活动的首要目标。{18}具体来说,这些监督活动主要包括以下几个方面:

  第一,非政府组织将国家在人权方面的不法行为予以曝光,如发布年度人权报告,通过一些有影响的媒体公开报道严重侵犯人权的情势等,羞辱那些被认为有侵犯人权行为的政府及官员,形成一种外部压力,从而达到促使这些国家遵守基本人权准则的目标。{19}这种“羞辱动员”的手段之所以能够发挥作用,原因在于任何政府都不愿因人权问题背负国际上的恶劣名声,即使是极权统治者也想表现出其对国内人权状况的关心。{20}因此,在巨大的舆论压力之下,政府往往愿意为改善人权状况作出一些妥协。

  第二,人权非政府组织通过人权机构对侵犯人权的事件实施监督,提供有关信息并提出建议。在联合国人权机构中,被授予咨商地位的人权非政府组织可参与有关会议,讨论世界上几乎所有国家的人权形势,提出解决方案并起草决议。他们在会上有权公开发言或提交书面陈述。人权委员会还可主动邀请在特定领域具有专长的非政府组织进行具体研究、调查,或为其准备特别报告。在新的人权理事会普遍定期审议制度中,非政府组织可以以官方语言散发书面意见并汇编人联合国的正式文件。1970年联合国经社理事会通过了第1503(XLⅦ)号决议允许个人和其他民间团体对那些“看似一贯严重侵犯所有人权和基本自由且得到可靠证实的情况”提出申诉,包括针对那些一个人权条约也没有批准的国家。{21}实践中,指控侵犯人权的来文大部分都来自于人权非政府组织,离开了它们,该程序几乎无法有效运作。荷兰代表曾在1994年人权委员会上评论道:“我认为人权委员会在没有不屈不挠的、勇敢无畏的个人及非政府组织的情况下,将不能像现在这样发挥作用,他们是委员会的眼睛和耳朵,他们提供了基本的信息,使得委员会能够完成维护人权普遍适用的任务。”{22}

  第三,在非政府组织的努力下,联合国及其专门机构设立了处理侵犯人权行为的制度和程序。如人权委员会被强迫或非自愿失踪问题工作组、联合国酷刑问题特别报告员、联合国任意拘留问题工作组、司法独立性问题特别报告员等都是在非政府组织的倡议及对主要的代表和代表团进行游说的基础上设立的。这些机制为人权法的监督实施提供了制度性的保障。

  (三)参与国际司法和准司法诉讼

  目前,许多政府间机构建立了各种法律机制,允许个人、团体和非政府组织提起人权方面的申诉。非政府组织也都援引了这些程序并提起了许多申诉,尤其是针对那些涉及大规模侵犯人权指控的申诉。在这方面,非政府组织通常在搜集可靠情报、准备必要的法律文件方面比个人处于更为有利的地位。

  欧洲人权法院及美洲人权法院明确允许非政府组织可以直接向法院起诉,并且能以法庭之友身份参与案件,解释及适用公约,{23}帮助法庭处理有关人权方面的问题,使法庭作出符合人权标准的裁决。另外,非政府组织还常利用杰出的外国律师或法官作为观察员,参加法院对受到政治罪名指控或以政治罪名受审的那些个人的审理,使被告人的正当法律程序得到保障,防止某些滥用职权的现象出现。有些非政府组织还对侵犯人权的行为开展重要的替代性调查,其结果可供政府间人权组织和国际法庭使用。{24}除以上之外,为人权受到侵犯的个人提供法律建议,告诉他们如何提出主张从而有效地维护自己的权益,也是人权非政府组织参与国际诉讼的一个重要途径。

  在全球层面,人权非政府组织参与司法及准司法程序的程度没有区域层面发达。就国际法院的诉讼程序而言,人权非政府组织没有任何正式的参与权利。它们仅可向参与诉讼的当事国提供信息或作出建议。其书面文件有时也被当事国作为附件提交。在咨询程序中,国际法院可以决定从能够供给与咨询问题有关情报的国际团体处接受书面声明,或听取口头陈述。这里的“国际团体”应解释为包括非政府组织。实践中,国际法院曾在1950年关于西南非国际地位问题的咨询意见作出过程中,允许国际人权联盟的介入。遗憾的是,国际人权联盟未能在法院院长规定的期限内提交书面声明。1971年,在纳米比亚咨询意见中,国际人权联盟请求参与程序,被国际法院拒绝了。但是,法院并没有否定其请求的合法性。{25}

  (四)从事人权教育

  非政府组织常通过各种各样的游说活动影响政府政策的制定与实施。如说服政府批准人权条约并使这些条约在国内得到适用,影响一国外交政策使该国对发生在其他国家内的具体侵犯人权行为采取行动等。{26}然而,受社会中某些根深蒂固的传统思想的束缚,非政府组织的游说活动并不总能取得预想的效果。这时非政府组织通过对人权观念的大量宣传,从而提高公众的人权意识,进而创造出尊重人权的大环境。只有这样,非政府组织对政府的施压才有可能变得有效。{27}

  事实上,几乎所有的人权非政府组织都有着长期的出版计划。如人权观察与耶鲁大学出版社就订有出版协议。大部分的人权非政府组织在其预算中专门拨出一部分款项用于出版书籍、小册子以及报告等。除此之外,他们还利用互联网发布人权信息。非政府组织通过这些人权教育活动以提高政策决策者及民众的觉悟,以为将来的游说提供一个更好的环境。但是值得注意的是,人权教育活动必需得到当地政府的支持,否则根本无法实施。

  (五)参与发展项目

  联合国人权中心每年的财政预算大约只占联合国总资源的1%,其工作人员只占联合国工作人员总数的0.175%。 {28}与此相比,一些大型的国际人权非政府组织在财政来源及人员等方面占有优势。他们在落后贫困地区为当地民众提供充足的食物、衣服、居所等生活必需品,承担医疗护理、教育等方面的基本服务。正是由于这些人权非政府组织的努力,才使得纸面上的权利真正变成了现实中的权利。

  三、人权非政府组织的问题及挑战

  不可否认,非政府组织在国际人权保护领域已成为整个国际人权工程的中坚力量。它们已经成为在人权领域发展有关规则及标准以及促使政府间国际组织人权实施机制得以建立并发挥有效作用的“引擎”。布雷特教授(Rachel Brett)甚至认为,如果没有非政府组织,整个联合国人权机制就会失效。{29}

  但是,由于人权问题的敏感性,许多政府对于人权非政府组织持相当谨慎的态度。如在大多数人权机构中,人权非政府组织不仅没有投票权,而且不具有正式的回复权利,更不能参与辩论。1993年7月,在第二次世界人权大会上通过的《维也纳宣言和行动纲领》中,人权非政府组织的作用及贡献虽然得到了广泛的承认,但该文件同时强调:“真正从事人权领域工作的非政府组织及其成员应当享有世界人权宣言承认的权利和自由,并受到国内法的保护。……非政府组织应可在国家法律和《世界人权宣言》的框架内不受干涉地自由进行其人权活动。” {30}这里的“受到国内法的保护”实质上更多的是要求人权非政府组织在一国法律框架内活动。此外,人权非政府组织在联合国所取得的咨商地位也不断地受到政府的挑战。根据联合国经社理事会第1296号决议第36条b款规定,如果非政府组织明显滥用其咨商地位,针对联合国会员国,系统性地从事无确实证据的或带政治目的的与宪章宗旨不符的行为时,该组织的咨商地位或花名册地位应被中止三年或取消。该条款常被一些国家援引用来挑战某些人权非政府组织的地位。如1969年苏联发起了对国际人权联盟的猛烈攻击,将其描述为“可憎的组织,并与联合国的原则相违背”。2000年联合国经社理事会又以25票赞成18票反对,中止了促进各洲和平协会三年咨商地位,原因是该组织批评古巴政府。{31}

  可见,与人权非政府组织所取得的成就相比,它们并未获得与之相应的正式的法律地位。这说明,人权非政府组织对国际人权的保护仍主要通过依靠公众舆论及说服的力量等非正式的途径参与。正如第一任联合国秘书长赖伊(Trygve Halvdan Lie)所言:“即便是对参与联合国决策和运作的非政府组织作一个粗略的估计,也毫无疑问地说明非政府组织的加人不但证明了宪章第71条的正确性……而且远远超过了这些法律规定的最初范围。”{32}随着人权非政府组织的不断发展与壮大,这种非正式的参与也不可避免地带来许多的问题与挑战。尽管各个人权非政府组织之间相互独立并且千差万别,但它们所遇到的问题却带有一定的普遍性。这些问题主要包括以下几个方面:

  (一)人权非政府组织的公正性问题

  人权非政府组织总是强调它们是推动人权规则应用于实际的公正的监督者,是人权法的扞卫者。{33}但是,大赦国际曾拒绝将南非黑人领袖纳尔逊·曼德拉(Nelson Mandela)作为“良心犯”(pris-oners of conscience)来提供帮助,理由是种族隔离不属于他们所认为的“政治体系”。仅这一事实就可表明大赦国际并非完全像其所标榜的那样“独立于任何政府、政治意识形态、经济利益或宗教信仰”。

  一方面,人权非政府组织在活动过程中极大地受到文化价值理念的影响。成立于发达国家的北方人权非政府组织,就常常以西方的人权标准去衡量发展中国家的人权问题。它们的调查往往也只集中在免受国家侵扰的自由权、民主参与权等公民权利和政治权利方面,而忽视经济、社会和文化权利,甚至很少去探寻公民权利和政治权利遭受侵犯背后的社会经济因素及其他因素。{34}只在经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利发生联系的时候,他们才会关注经济、社会和文化权利。换句话说,在人权观察那里,经济、社会和文化权利只是公民权利和政治权利的附庸。只有公民权利和政治权利才是基本的、首要的权利,而没有了这些权利,其他的权利就没有多大的存在意义也不可能实现。{35}谁能说这种观点不是在推行西方的人权价值观并将之全球化呢?而南北人权非政府组织之间有关于此的争吵有时只是意识形态问题和政治问题的分歧,对于人权保护来说毫无意义。

  另一方面,人权非政府组织虽然大部分都订有各自的章程,但通常并不存在一个专门的机构负责对章程条文的实施予以监督。实践中,组织章程中所列的有关该组织的目的宗旨、活动范围以及如何运作等的规定常常会由于名种原因而被忽略或者回避。而最后的结果便是人权非政府组织完全可以抛开其组织章程的规定自由行动。不仅如此,由于缺乏监督,人权非政府组织对其背离章程的行为不会受到任何的制裁。例如,大赦国际最初只是致力于“良心犯”的释放,而现在的活动扩大至促进公平审判、监督国际武器贸易、废除酷刑、法外处决以及死刑等。{36}将注意力转移到公众感兴趣的问题是人权非政府组织行动范围无限扩大的重要原因之一,这样可以扩大组织的影响力,获得更多支持者的财力支持和道义支持,为进一步发展奠定基础。正如斯泰纳(Steiner)所指出的,人权非政府组织的目标及活动范围越广泛,它们作为客观观察者的特殊地位就越会受到政治目的的破坏,甚至是取而代之。{37}

  (二)人权非政府组织提供信息的可信性问题

  人权非政府组织要施展其影响力,首先必须通过发布准确的报告及信息来赢得尊重。大赦国际在其成立之初,就曾因对政治犯、酷刑、死刑等方面的准确报道而因此建立了国际上的信誉。{38}但是,是否因此就能认为人权非政府组织所提供的信息一定是客观准确的呢?这种观点与现实存在一定距离。

  首先,人权非政府组织查明事实真相需建立在长期的、有时甚至是极其困难的研究工作基础之上。而信息的来源又十分复杂,有人权受害者或其家人、朋友,有被释放的囚犯以及其他受到压制的团体等。他们所提供的信息是否真实,需要人权非政府组织在调查时排除偏见,并仔细地查证。{39}而过去的事实又无法重现,在终极意义上并不存在所谓的“客观事实”。因此,公正透明的调查程序规则对于保障最后的调查结果接近于事实真相并获得公众的信任来说就显得尤为重要。政府以及政府间的国际组织在从事调查行为时,一般都会建立在严格的程序规则基础之上。然而,大多数人权非政府组织的调查程序却是非正式的。在调查活动开始之前,他们不划定明确的调查范围,承担调查任务的成员也是随意挑选的。{40}在调查过程中,由于受人力、物力、财力所限,人权非政府组织往往需要依赖一些未经完全证实的传闻或文件,并通过合理的推理得出结论。虽然间接证据在查明事实中具有特殊的作用与价值,尤其是在直接证据难以收集的情况下。但问题的关键在于,人权非政府组织往往不加以证实,也不向公众指明哪些是基于直接证据获得的事实,而哪些又是从间接证据中推导出来的事实。{41}1990年,大赦国际在一篇报道中指责伊拉克战士在科威特谋杀婴儿。实际上,该事件只是一家与科威特利益有关联的美国公司所编造,目的是为了在海湾危机中使科威特获得更多的国际舆论支持。而大赦国际却在不经核实的情况下发布了这则消息,并且该消息后来一直被布什总统援引作为向伊拉克开战的理由之一。{42}最后,在调查结论中,也很少有人权非政府组织清楚地说清作出结论所依据的基础,信息收集的方法以及用以辨别信息真伪的方法等。{43}实践中,出于正式的调查程序规则可能会使调查结果不够吸引公众注意的考虑,人权非政府组织在采集言词证据时常常不需经宣誓,{44}在证据的收集及挑选方面也不依据公认的国际规则。{45}1975年大赦国际在调查发生在以色列及叙利亚的不当待遇及酷刑情形时,甚至认为使用交叉询问的方法不是非常合理。{46}

  在查明事实之后,人权非政府组织收集的这些信息要让公众知晓还需借助媒体的传播。如果媒体不予合作的话,人权非政府组织是难以发挥其作用的。{47}因此,所有成功的人权非政府组织都与媒体建有良好的合作关系。{48}这会带来两方面的效应:其一,发布有失公正的信息会影响到新闻媒体本身的信誉度及权威性。因此,媒体会对来自于人权非政府组织的新闻稿予以审查,这有助于保障信息的可靠性。其二,为了提高报纸的销量或广播电视节目的收视率,媒体总是采用煽情及耸人听闻的手法,追求轰动效应。为了迎合媒体的这种需求及特性,人权非政府组织在撰写新闻故事时,其准确性与真实性不免受到影响。

  在互联网这种新媒体出现之后,人权非政府组织传播信息的能力大大增强。它们不再受制于传统的媒体,可以通过网站、电子邮件等形式无拘无束地发布消息,向公众直接推行自己的主张,并且受众范围达到前所未有的广度。而网络媒体的即时性使得有些人权非政府组织为了吸引公众注意、提高组织知名度,在一些消息还未来得及证实的情况下,就匆忙发布出去。对于将“羞辱动员”作为主要手段监督人权法实施的人权非政府组织来说,在网络时代它们实施“羞辱”的成本更为低廉。更为危险的是,由于不需承担责任,它们很有可能被利用故意传播一些虚假或误导性的信息以达到特定的政治目的。

  (三)人权非政府组织的独立性问题

  人权非政府组织本能地需要政府的支持,因此很容易被操控,这使得非政府组织的自主性和独立性问题越来越受到人们的关注。许多人权非政府组织都接受政府的捐助,如国际法学家委员会、人权观察等。尽管他们保证这不会影响到其独立行动,但仅就接受政府捐款这一事实本身来说,就使这种保证显得苍白无力。据一项研究统计,已有超过50%的人权非政府组织将政府或政府间国际组织的财政支持作为其经费的重要来源。{49}政府对非政府组织投入资金,一方面固然是对特定非政府组织所倡导的价值理念的认同,但有时却是出于政治目的的需要。许多政府都会通过资助人权非政府组织来主导国际人权规则的制定。而人权非政府组织为了在多个竞争者当中优先取得政府的资助,它们批评该政府的意愿会降低,其行动的自主性自然受到影响。{50}更不用说那些完全被政府利用以推进政府政治主张的所谓的人权非政府组织。布雷特教授就认为,并不是所有能在联合国人权机构上发言的组织都是人权非政府组织。有些组织确实带有偏见,含有政治动机,以及秘密地接受不友好政府的捐款。不幸的是,这损害了所有非政府组织在人们心目中的公正性形象。{51}

  当然,并不是所有的人权非政府组织都接受来自政府的捐助,其活动资金还可来自于基金会捐款、私人捐赠以及会费收入等。上文提到人权非政府组织接受政府捐助可能会影响其独立超然的地位,那么接受其他团体、个人的捐款也会产生相同或类似的问题吗?至少,这种怀疑是存在的。{52}如尽管人权观察反对这种主张,但仍有学者指出,人权观察一直以来都是按其捐助者的喜好行事。{53}不仅如此,具有特殊政治目的的政府还有可能通过第三方把钱“捐助”给人权非政府组织,从而使其对人权非政府组织的控制和影响更加隐蔽。

  另外,人权非政府组织要想实现自己的目标,要使自己的主张能够被世界各国民众所知晓,就必须依靠某些政府。如前所述,人权非政府组织在国际法上的地位非常微弱,权力非常有限,它们只能通过接近权力核心或尽量影响当权者来实现维护人权之目标。{54}如许多人权条款尽管起先是由人权非政府组织所倡议的,但这些人权条款只有经过国家同意才能纳入正式的国际人权文件。如果国家不愿赋予其法律拘束力,那么该国际人权文件只能产生道义上或政治上的影响。即便是具有法律拘束力的人权条约,国家也可通过有选择地加人或退出,从而使部分或全部人权条款对该国不发生效力。因此,人权非政府组织能否实际发挥作用取决于其是否能够成功地影响一国政府的决策,只有通过积极努力地长期游说,最终使政府接受其建议和倡导之后,它们的人权主张才有可能真正发挥实效。也只有如此,它们才能够赢得威望和扩大影响力。这种依靠与被依靠关系的存在使得人权非政府组织难以保持其最为珍视的“独立性”。更不必提那些打着人权非政府组织的旗号,实质上由一国政府成立或控制的,用以推行特定政治目的的所谓“人权非政府组织”。这种组织已经完全沦为了政治工具,毫无独立性可言。如美国的国家民主基金会,该组织根据里根总统1983年的“民主计划”倡议国会批准后建立,它的宗旨就是帮助所谓非民主国家和“封闭国家”(指共产党领导的国家)的“民主人士”与“持不同政见者”开展“民主运动”,当初的主要对象是苏联和东欧国家。{55}

  四、应有的认识及对策

  如前所述,人权非政府组织在推动人权法发展方面已经取得了令人瞩目的成就。正如有学者所说:“如果没有非政府组织的驱动力和创造性,无从想象,世界上的人权状况—无论它还存在哪些不足—能够在二战后取得同样的进展。”{56}这一评价是恰如其分的。人权非政府组织虽然不是国际社会的权力中心,却通过非正式的途径对人权法的制定与实施产生无可替代的作用。它们为国际人权立法提供信息和专家意见,在政府与公众之间搭建起对话的桥梁;它们监督人权法的实施,保证了国际人权机制的良好运作。但是,号称为“人类良心”的人权非政府组织,其并非天生完美,它们本身也存在诸多的问题。例如,来自发达国家的北方人权非政府组织片面强调公民权利和政治权利,以西方人权观衡量他国人权状况,这未免有失偏颇。又如,人权非政府组织虽然大多订有各自的章程,但实践中其活动范围并不受章程限制,行动时也没有明确的实体及程序规则标准,主观随意性较大。为了吸引公众注意,扩大影响力,不惜散发未经证实的消息,致使其公信度受损。另外,政府既是人权非政府组织行动的目标,又是其所依靠的对象。当依靠政府时,其标榜的独立性不免受到人们质疑;当以政府作为“羞辱”对象时,人权非政府组织的非正式地位又使其似一匹掌握着权力资源的脱缰野马,极易对政府造成损害,且其无责性也常被利用作为其他主体规避责任的工具。更为严重的是,人权非政府组织常常抛开公认的国际人权法准则,以自己的人权观和人权标准行动。它们认为,作为一个有资格的人权非政府组织,不应要求它们把批评人权滥用行为的标准建立在实在国际法基础之上。因为它们所提倡的人权比正式的国际人权法渊源更有利于人权的保护。{57}这即是说,人权非政府组织不仅鉴定行为是否违反人权保护规则,而且还评判衡量这些行为的规则是否合理。这种既想担任监督者又想成为立法者的角色,最终将破坏已被承认的国际人权标准的权威性。从长远来看,也不利于人权非政府组织自身的发展。

  以上这些问题产生的根源在于人权非政府组织的非正式法律地位。它们不受一般国际法的调整,而其内部章程在实践中又几近无效,因此一直游走于法律空白的灰色地带。这些问题如果长期得不到纠正,任其发展,那将有损于已经建立起来的国际人权保护机制,对于人权非政府组织自身的发展,以及人权非政府组织所针对的主要对象—政府来说也都是极为危险的。

  但是人权非政府组织又反对政府对它们加以调控管理,因为政府的干涉会限制它们的行动自由。而具有讽刺意味的是,政府也不愿制定这样的法律。因为此种立法必须以承认人权非政府组织一定的正式法律地位为前提,而由于人权问题的特殊性、敏感性和极易被政治利用的特点,国家对此是极为谨慎的。在人权非政府组织蓬勃发展并越来越具影响力的今天,如何在赋予其一定的正式法律地位与对其施以必要的规范和管理之间达到平衡,引导它们向健康的方向发展,成为了主权国家和人权非政府组织所共同面临的一项迫切的任务。

  依笔者所见,对于此问题应当辩证地看待。首先,主权国家应认识到人权非政府组织虽然存在着诸多问题,但对于推动国际人权事业的发展它们又具有不容否定的作用;其次,人权非政府组织则应接受必要的规制和调控,这不仅有利于组织自身的发展,而且在这一过程中,它们所得到的政府对非政府组织在一定范围内的承认,会为其在国际上开展活动提供更大的舞台。

  基于目前的现实,较为可行的办法是由人权非政府组织自行制订自律规范,同时由政府及政府间国际组织建立与人权非政府组织的合作机制。具体来说:第一,由若干最具有影响力的人权非政府组织牵头,制订人权非政府组织自律规范。该规范必须包括人权非政府组织的定义,职责范围,从事收集及散发信息、倡导、教育等活动的指导方针,行为致其他主体损害所应承担的责任等内容。第二,由加入自律规范的人权非政府组织通过一定程序组成独立的监督机构,对各组织是否遵守以上规范进行定期审查,并对外公布审查结果。对于没有履行落实自律规范的组织可以施以一定的惩罚,包括暂停甚至取消其资格等。第三,各组织在加入该自律规范时,应坚持自愿原则。而自愿加入的组织,基于人们对于自律规范的信任而可获得更多的支持。同时,这也有助于其得到政府及政府间国际组织的承认。第四,各政府及政府间国际组织制定严格的条件,作为与人权非政府组织合作的客观标准。这一方面可以起到安全阀的作用,有益于减轻政府的顾虑;另一方面,与原来的“不得针对会员国”等较为主观标准相比,严格的客观标准更有利于合作关系的稳定。第五,政府及政府间国际组织与达到条件的人权非政府组织签订合作协定,在协定中赋予人权非政府组织一定范围内的权利并要求其承担相应的义务。并且该协定还应当纳入一般国际法的调整范围。因此,人权非政府组织必须在实体法的基础上工作,必须用法律的标准来衡量各国的人权状况。

  总之,笔者认为,通过人权非政府组织、政府及政府间国际组织的共同参与,多元立法,才能最大限度地促进人权非政府组织在人权领域发挥其独特作用,并在多元结构的全球社会更好地实现对国际人权的保护。




【作者简介】
黄赟琴,单位为武汉大学。


【参考文献】
{1}当时,随着禁止奴隶贸易运动的兴起,在欧美等国成立了许多与之有关的非政府组织,如1775年在美国成立的宾夕法尼亚促进废除奴隶制协会(Pennysylvania Society for Promoting the Abolition of Slavery)、 1787年在英国成立的实现废除奴隶贸易协会(Society for Effecting the Abolition of Slave Trade)以及1788年在法国成立的黑人之友协会(Socit e des Amis des Noirs)等。See Steve Charnovitz, Two Centuries of Participation: NGOS and International Governace, in Michigan Journal of International Law, Vol.18, 1996-1997, p. 191.
{2}参见[美]托马斯·伯根索尔等:《国际人权法精要》,黎作恒译,法律出版社2010年版,第334页。
{3}参见王杰主编:《全球治理中的国际非政府组织》,北京大学出版社2004年版,第371页。
{4}事实上,尽管国际人权运动的出现相对较晚,但随着人权理念迅速“辐射”和渗透到国际关系的各个领域,人权非政府组织的活动范围早已超出传统的国际人权机制,在国际环境保护(环境与人权)、经济和社会发展(发展与人权)、国际贸易秩序(贸易与人权)乃至气候变化(气候变化与人权)等问题上都发挥着强大的影响力。限于篇幅,本文对人权非政府组织在这些关联领域的活动和影响不作过多讨论。
{5}See Peter Willetts, What is a Non-Governmental Organization?, available at http://www.staff.city.ac.uk/p.willetts/CS-NTWKS/NGO-ART.HTM, visited on March 14,2011.
{6}See H. H-K Rechenberg. Non-Governmental Organizations, in R. Bernhardt, ed., Encyclopedia of Public International Law. Vol .111,Elevier Science Publishers B.V., 1995, p612.
{7}如大赦国际(Amnesty International)、国际法学家委员会(International Commission of Jurists)、国际人权联合会(InternationalFederation for Human Rights)、国际人权联盟(International League for Human Rights)等。
{8}大多数的宗教性组织即属此类,如世界基督教教会联合会(World Council of Churches) 、世界犹太人大会(World JewishCongress)、世界穆斯林大会(World Muslim Congress)等。
{9}如人权观察虽然是依据美国的国内法成立的非政府组织,但是其活动范围却是国际性的。类似的人权非政府组织还有国际人权法小组(International Human Rights Law Group)、律师促进国际人权委员会(Lawyers Committee for International HumanRights)等。而像大赦国际这样纯粹的只具国际性的人权非政府组织是较为罕见的。该组织于1961年在伦敦成立,但是英国的法律没有赋予它任何正式的法律地位。
{10}前引{3},王杰书,第369页。
{11}See Jackie Smith, Ron Pagnucco and George A. Lopez, Globalizing Human Rights: The Work of Transnational Rights NGOs in the1990s, in Human Rights Quarterly, Vol.20. 1998, p.387.
{12}参见张爱宁:《国际人权公约特点评述》,《比较法研究》2006年第6期
{13}参见李浩培:《国际法的概念和渊源》,贵州人民出版社1994年版,第35-36页。
{14}参见黄志雄:《国际法视角下的非政府组织:趋势、影响与对策》,载曾令良、余敏友主编:《全球化时代的国际法—基础、结构与挑战》,武汉大学出版社2005年版,第184页。
{15}两个美国的非政府组织,美国基督教联合委员会及美国犹太委员会,对人权原则纳入到《联合国宪章》以及之后的《世界人权宣言》作出了重大努力。See William Korey, NGOs and the Universal Declaration of Human Rights: A “Curious Grapevine”, St.Martins Press, 1998, p.1,33.45-46; L. Gordenker and T.G. Weiss. Pluralizing Global Governance: Analytical Approaches and Di-mensions, in T. G. Weiss and L. Gordenker, ed., NGOs, The UN,and Global Goverance,Lynne Rienner Pub., 1996, pp.39-40.
{16}See Nigel S. Rodley, Human Rights NGOs: Rights and Obligations, Present Status and Perspectives, in R. Hut, ed., Legitimacy ofthe United Nations: Towards an Enhanced Legal Status of Non-State Actors. SIM Special No. 19, Utrecht, 1997, p.43.
{17}See Menno T. Kamminga, The Evolving Status of NGOs in International Law: A Threat to the Inter-State System?, in Philip Alston,ed., Non-State Actors and Human Rights, Oxford University Press, 2005. p.101.
{18}See L. Gordenker and T.G. Weiss, Pluralizing Global Governance: Analytical Approaches and Dimensions, in T. G. Weiss and L.Gordenker, ed., NGOs, The UN,and Global Goverance, Lynne Rienner Pub., 1996. p.56
{19}See Louis Henkin, Human Rights: Ideology and Aspiration, Reality and Prospect, in Samantha Power and Graham Allison, edRealizing Human Rights: Moving from Inspiration to Impact, Palgrave Macmillan, 2006, p.24.
{20}See P. R. Baehr, Mobilization of the Conscience of Mankind: Conditions of Effectiveness of Human Rights NGOs, available at bttp://www.globalpolicy. org/ngos/role/globdem/globgov/2000/1117.htm, visited on April 21,2011.
{21}参见前引{2},托马斯·伯根索尔等书,第97页;[奥]曼弗雷德·诺瓦克:《国际人权制度导论》,柳华文译,北京大学出版社2010年版,第107页。
{22}See Michael H. Posner and Candy Whittome, The Status of Human Rights NGOs, in Columbia Human Rights Law Review, Vol.25,1993-1194, p274.
{23}See D. Shelton, The Participation of Nongovernmental Organizations in International Judical Proceedings, in American Journal ofInternational Law, Vol.88, 1994, pp. 611, 630-640.
{24}参见前引{2}托马斯·伯根索尔等书,第343页。
{25}See D. Shelton, The Participation of Nongovernmental Organizations in International Judical Proceedings, in American Journal of In-ternational Law, Vol.88, 1994, pp. 623-625.
{26}参见前引{2}托马斯·伯根索尔等书,第344-345页。
{27}See N. McDermot, The Role of NGOs in the Promotion and Protection of Human Rights, in The Role of Non-Governmental Organi-zations in the Promotion and Protection of Human Rights: Symposium Organized on the Occasion of the Award of the PraemiumErasmianum to the ICJ, Stichting NJCM-Boekerij, 1989, pp.45-52.
{28}See T. G. Weiss and L. Gordenker, ed., NGOs, The UN, and Global Goverance, Lynne Rienner Pub., 1996, p.56.
{29}See Rachel Brett, The Role of NGOs-An Overview, in Gudmundur Alfredsson, etc., ed., International Human Rights MonitoringMechanisms, Martinus Niihoff, 2001, p.845.
{30}Vienna Declaration and Programme of Action, World Conference on Human Rights, U. N. GAOR, 48th Sess., II 38, U. N. DocA/Conf/57/22(1993).
{31}See Robert Charles Blitt, Who Will Watch the Watchdogs ?Human Rights Nongovernmental Organizations and the Case for Regula-tion, in International Journal of Civil Society Law, Vol.5, 2007, p.35.
{32 }General Review of Arrangements for Consultations with Non-Governmental Organizations(Report of the Secretary-General) E/AC.70/1994/5 of 26 May 1994, para. 40.
{33}See Henry J Steiner, Diverse Partners: Non-governmental Organizations in the Human Rights Movement: The Report of a Retreatof Human Rights Activists, Harvard Law School, 1991, p.19.
{34}Ibid., p.19.
{35}See Makau Mutua, Human Rights International NGOs: A Critical Evaluation, in Claude E. Welch, ed., NGOs and Human Rights:Promise and Performance, University of Pennsylvania Press, p.156.
{36}See Henry J Steiner, Diverse Partners: Non-governmental Organizations in the Human Rights Movement: The Report of a Retreat of Human Rights Activists, Harvard Law School. 1991, p.11.
{37} See Henry J Steiner, Diverse Partners: Non-governmental Organizations in the Human Rights Movement: The Report of a Retreat of Human Rights Activists, Harvard Law School, 1991, p.39.
{38}See Harry M. Scoble and Laurie S. Wiseberg. Human Rights and Amnesty International, in Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.413, No.1, 1974, p.11.
{39}See D.Wiessbrodt and J. Mccarthy, Fact-Finding by Nongovernmental Organizations, in B.G.Ramcharan, ed., InternationalLawand Fact-Finding in the Field of Human Rights, Martinus Nijhoff, 1982, p.187
{40}See H. Thoolen and B. Verstappen. Human Rights Missions: A Study of the Fact-Finding Practice of Von-governmental Organiza-tions, Springer, 1987, p. 129.
{41}See D.Wiessbrodt and J. Mccarthy, Fact-Finding by Nongovernmental Organizations, in B. G. Ramcharan, ed., International Lawand Fact-Finding in the Field of Human Rights, Martinus Nijhoff, 1982, p. 203. 207.
{42}See Ann Marie Clark, Diplomacy of Conscience: A mnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton UniversityPress, 2001, p.132
{43}See H. Thoolen and B. Verstappen, Human Rights Missions: A Study of the Fact-Finding Practice of Non-governmental Organiza-tions, Springer, 1987, p. 130.
{44}See D.Wiessbrodt and J. Mccarthy, Fact-Finding by Nongovernmental Organizations, in B. G. Ramcharan, ed., International Lawand Fact-Finding in the Field of Human Rights, Martinus Nijhoff, 1982, p. 204, 210.
{45 }See H. Thoolen and B. Verstappen, Human Rights Missions: A Study of the Fact-Finding Practice of Non-governmental Organiza-tions, Springer, 1987, pp. 134-135.
{46}See D.Wiessbrodt and J. Mccarthy, Fact-Finding by Nongovernmental Organizations, in B. G. Ramcharan, ed., International Lawand Fact-Finding in the Field of Human Rights, Martinus Nijhoff, 1982, pp. 205-206.
{47}See L. Gordenker and T.G. Weiss, Pluralizing Global Governance: Analytical Approachesand Dimensions, in T.G. Weiss andLGordenker NGOs, ed., NGOs, the UN,and Global Governance,Lynne Rienner Puv., 1996, p.186.
{48}See D. Stubbings, The Challenge of Protection and Monitoring: An NGO Perspective, in Robert G. Patman, Universal HumanRights?, Palgrave Macmillan, 2000, p.255.
{49}See J.G. Smith and R. Pagnucco, Globalizing HumanRights: The Work of Transnational Human Rights NGOs in the 1990s, inHuman. Rights Quarterly, Vol.20, 1998, p.379.
{50}See M. Edwards and D. Hulme, Introduction, in Michael Edwards and David Hulme, ed.. Beyond the Magic Bullet: NGO Perfor-mance and Accountability in the Post-Cold War World. Kumarian Press, 1996, p.7.
{51}See Rachel Brett, The Role and Limits of Human Rights NGOs at the United Nations, in Political Studies, Vol. 43, 1995, p. 98.
{52}See J.S. Ovsiovitch, Feeding the Watchdogs: Philanthropic Support for Human Rights NGOs, in Buffalo Human Rights Law Review,Vol.4,1998, p.344.
{53}See Joseph Carens. The Problem of Doing Good in a World That Isn't: Reflections on the Ethical Challenges Facing INGOs, inDaniel A. Bell and Jean-Marc Coicaud, ed., Ethics in A ction: The Ethical Challenges of International Human Rights Nongovern-mental Organizations, Cambridge University Press, 2006, pp. 257-262.
{54}See Laurie S. Wiseberg, Protecting Human Rights Activists and NGOs: What More can be Done? in Human Rights Quarterly, Vol.13, 1991, pp. 525-544.
{55}参见石国亮:《青年国际政治研究的新范式—意识形态视野中的青年和青年组织》,人民出版社2007年版,第140页。
{56}Henry J. Sterner, Philip Alston and Ryan Goodman, International Human Rights in Context: Law, Politics, Morals(3rd edition),Oxford University Press, 2007, p.1421.
{57}See Henry J Steiner, Diverse Partners: Non-governmental Organizations in the Human Rights Movement: The Report of a Retreat of Human Rights Activists, Harvard Law School, 1991, p.5.
 
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